Abstract
The author undertakes the topic of urban security policies in New York City. He describes Rudolph Giuliani’s administration during the 90’s. With statistical data and analysis he shows the success of that public policy in terms of efficiency and efficacy with a focus on design and execution.

El problema de la inseguridad en las grandes metrópolis ha provocado, entre otros muchos efectos, la producción y aplicación de estrategias gubernamentales en cada uno de los niveles del Estado. Ya sea a través de programas locales o municipales, de planes provinciales o estaduales, o bien a partir de iniciativas a nivel nacional. Los últimos cincuenta años, en los cuales el problema de la inseguridad pública se ha instalado con macabra solidez, han sido testigos de innumerables “cruzadas” antidelictivas con resultados ciertamente desparejos en lo que se refiere a su eficacia.

Sin embargo, todas pretenden prevenir y reducir la frecuencia o limitar la posibilidad de aparición de actividades criminales haciéndolas imposibles, más difíciles o menos probables.

No obstante la heterogeneidad conceptual e ideológica, podríamos clasificarlas en cuatro grandes modelos.

El primero de ellos se ha denominado de la Prevención Social Primaria de conductas delictivas. Según esta corriente, la acción criminal florece a partir de un conjunto de factores anteriores a su perpetración. Tuvo una generalizada aplicación durante la época del Estado Benefactor en Suecia, Inglaterra, Francia, Países Bajos, entre otras naciones europeas, y en América fundamentalmente en Canadá.

El Estado interviene a través de sus organismos pertinentes con el objeto de disminuir las tendencias criminales de la población considerada de riesgo, a partir de iniciativas que tengan que ver con cambios en sus actividades y comportamientos cotidianos. Así es como se potencian programas de desarrollo económico a largo plazo, planes de vivienda, educación y sanitarios, poniendo el acento en acciones dirigidas a los más carenciados y a los jóvenes, en especial.

La racionalidad fundamental de este tipo de intervención "radica en el supuesto de que el mejoramiento de las condiciones materiales de vida de la población más vulnerable y proclive a cometer delitos contribuyan a neutralizar los factores que originan conductas criminales y que, por tanto, se deben mudar la condición socioeconómica de las personas antes que incurran éstas incurran en un acto delictivo." Se trata entonces de una acción anticipadora de la criminalidad que se orienta a interrumpir la carrera delictiva, que se diferencia de la prevención secundaria y terciaria que se aplican cuando el delito ya se ha cometido.

Este modelo, defendido en nuestro país por gran cantidad de seudo especialistas en seguridad y por buena parte de los decisores políticos, ha tenido resultados magros, pero a mi juicio, y más allá de cualquier consideración sobre el costo presupuestario y el nivel de corrupción estatal consecuente, entraña un pecado original sin posibilidad de absolución terrena: vincula directamente a la pobreza y a la juventud con la delincuencia.

El segundo modelo a examinar es el denominado “Prevención Situacional del Delito”, desarrollado históricamente en Gran Bretaña hacia fines de la década de los setenta. Considera la distribución diferencial de los delitos según la particular relación de oportunidades para delinquir. Supone la realización de cálculos racionales por parte del potencial infractor, bajo una lógica estricta de costos y beneficios. Ello derivaría del hecho de que los delincuentes no sólo requieren motivaciones sino también de una disponibilidad y accesibilidad respecto de la selección de blancos alcanzables que están en un momento concreto sin vigilancia o control social.

Este modelo parte de una concepción práctica aplicable a todo tipo delictivo, pues sostiene que cualquier acto antisocial tiene una coyuntura y lugar determinado en su  producción. Por lo tanto, si se trabaja consecuentemente sobre los mecanismos de control, será posible disminuir las conductas criminales en acto o en potencia, pues se han reducido las oportunidades para que ésta se manifieste.

Las acciones tendientes a superar los problemas de inseguridad, a partir de este modelo, se orientan a reducir las oportunidades de comisión de delitos.

En términos específicos, inspirados en este paradigma se han implementado mecanismos de vigilancia y detección consistente en la instalación de cámaras, videos, televisión en circuito cerrado, rayos X, detectores de metales, sistemas de alarma, sistemas telefónicos para comprobar la validez de tarjetas de crédito e identidad de las personas, etc.

Son parte de este modelo también las medidas que afectan el espacio público propiciadas por arquitectos urbanistas acerca del rediseño de los conjuntos habitacionales construidos por el Estado así como de la planificación de escuelas, sectores comerciales y áreas de recreación.

La tercera construcción teórica con aplicación real ha sido la que podríamos denominar de la Prevención Multi - agenciada del Delito.

El desarrollo de este modelo comenzó a partir de la conformación de consejos de prevención de la delincuencia que procuran la generación de un amplio espacio social para la participación de una diversidad de actores. Estas ideas se han aplicado en países como Finlandia, Noruega, Dinamarca, Suecia y Canadá, en años recientes.

No es otra cosa que el concepto de "responsabilidad ciudadana" para la prevención y disminución del crimen, basado en compromiso de diferentes agentes sociales en procesos descentralizados que logren superar el verticalismo estatal.

Se trata entonces de evitar uno de los grandes vicios generados por el Modelo Situacional que ha favorecido la conformación de áreas segregadas mediante la agregación de iniciativas individuales de prevención, lo cual propendería a crear nuevos peligros.

Se han verificado logros más que interesantes en casos puntuales, sobre todo en el Reino Unido, al mismo tiempo que despertaron gran cantidad de críticas por la falta de uniformidad de los programas simultáneos, por extensas lagunas en cuanto a la gestión efectiva y por la superposición de tareas y responsabilidades entre diferentes actores.

El cuarto modelo corresponde a la llamada “Prevención Comunitaria del Delito”, el cual surge como una posible alternativa viable en medio del debate en torno al eje articulador de las estrategias contra la delincuencia. Hacia fines de los ochenta y durante los noventa se generalizaron entre los especialistas las nociones de "participación comunitaria", y en terminología inglesa los de "empowerment community", "responsibility" y "solving-problerms community", en el tratamiento de los temas y en el diseño de estrategias relativas a la prevención del delito. 

“Tolerancia Cero" se halla en esta tradición, así como una diversidad de iniciativas que enfatizan, en general, el rescate de valores tradicionales vinculados con la familia y el fortalecimiento de las comunidades.

¿Qué significa “tolerancia cero”?
Podríamos definirla brevemente como una política criminológica basada en la transformación gerencial de la policía, el cambio de orientación de lo reactivo a lo proactivo, el acercamiento con las comunidades, el uso eficiente de la tecnología y la rendición de cuentas. Con ello se busca cumplir los objetivos primordiales de la policía: restablecer el orden y elevar la calidad de vida de los ciudadanos, sancionando todos los delitos o faltas administrativas por pequeñas que sean, proporcionándole a la gente espacios urbanos limpios y seguros.

A la de tolerancia cero, como toda política pública, es difícil asignarle un autor.
Rudolph Giuliani a quien los medios de comunicación, primero estadounidenses y
después internacionales, señalan como su padre, públicamente ha señalado que el nombre no refleja lo que en realidad se realizó en Nueva York. El prefiere utilizar el nombre de “el enfoque de las ventanas rotas”. George Kelling, coautor con James Q. Wilson del afamado artículo Broken Windows: The police and neighborhood safety,
ha dejado en claro que "la tolerancia cero” es un tergiversación de sus argumentos originales e incluso va más allá al nombrarla la hija bastarda de la teoría de las ventanas rotas.

William Bratton, el primer comisionado de Giuliani se ha distanciado también del nombre. Siempre que se refiere a la experiencia neoyorquina lo hace refiriéndose a las reformas policiales en las que participó, omitiendo utilizar el término en sí mismo.
Resulta curioso cómo una estrategia policial aparentemente exitosa, es tan conocida y, a la vez, tan desconocida. La razón de este distanciamiento del término “tolerancia cero” tiene que ver, suponemos, con las críticas que se hicieron a la estrategia, básicamente orientadas a señalar la brutalidad policíaca que acompañó su desarrollo y a las constantes demandas por violación a los derechos humanos, particularmente de grupos étnicos minoritarios y grupos sociales marginados.

Si los actores principales de la reducción de los índices de delincuencia registrada en Nueva York niegan la paternidad de la tolerancia cero, ¿podríamos concluir entonces que no existe? Definitivamente no, si entendemos que la tolerancia cero es un término acuñado por alguien y transformado por el eco de los medios de comunicación en algo realmente existente. Ello nos obliga a rastrear el origen del término y, sobre todo, realizar una descripción de sus prácticas. Algunos antecedentes se remontan al debate típico de los setenta sobre la ley y el orden. La estrategia de tolerancia cero vino a representar una ruptura con el fatalismo de lo que solía llamarse el “nada funciona”. Es decir, la policía es incapaz de reducir la criminalidad, las prisiones no rehabilitan, el delito es cada vez más violento, en resumen, nada de lo que hagamos funciona. Con la tolerancia cero se decidió poner fin a todo síntoma de impunidad y dejar claro que la ley está ahí para respetarse. No importa por qué se delinque, lo importante es hacer valer la ley, y quien la transgreda se tendrá que atener a las consecuencias o, en otras palabras, la vieja y conocida fórmula de “guerra sin cuartel a la delincuencia” se transfiguró lingüísticamente para convertirse en una frase más sutil (tolerancia cero) que trata de convencer a los ciudadanos de que es algo positivo que ayudará a recobrar las calles ahora ganadas por la delincuencia.

En suma, la tolerancia cero es una ideología sobre el delito que abreva de principios morales y despliega una serie de conocimientos criminológicos de carácter gerencial.

Tiene como objetivo demostrar que los índices delictivos pueden ser reducidos, demostrando que los argumentos de las teorías criminológicas convencionales – quienes consignan como causas de la delincuencia a factores sociales estructurales como la pobreza, el desempleo o la estructura demográfica de la población- son erróneos y de
carácter ideológico.

Bien nos dice Miguel Duval Ferrer que “la delincuencia suele ser el corolario inexorable, de sobremanera en el ámbito urbano, del desorden”.

El gran acierto de los criminólogos norteamericanos James Q. Wilson y George Kelling, en la enunciación de la “teoría de la ventana rota”, fue erigirse en la “base conceptual de las medidas para reducir y controlar el crimen en la ciudad de Nueva York”. Teoría que en síntesis es explicada por el joven escritor neoyorquino Malcom Gladwell en su libro The Tipping Point (El Punto de Desborde) como sigue:
“Si se rompe una ventana y se deja sin reparar, la gente que pasa por ahí concluye que a nadie le importa y que nadie está a cargo de hacerlo. Pronto, más ventanas serán rotas y el sentido de anarquía se expandirá desde el edificio hasta la calle que éste da, enviando una señal de que nada sirve. En una ciudad, problemas relativamente menores como el graffiti, el desorden público y la mendicidad agresiva son todos equivalentes de ventanas rotas, invitaciones a crímenes de mayor seriedad.”

A continuación Gladwell cita textualmente a los criminólogos mencionados, quienes puntualizan:
“Los asaltantes y ladrones, sean oportunistas o profesionales, creen que ellos reducen los riesgos de ser apresados o siquiera identificados si operan en calles cuyas potenciales víctimas ya están intimidadas por las condiciones preponderantes. Si la vecindad no puede evitar que un fastidioso pedigüeño moleste a un transeúnte, el ladrón puede razonar, es aún menos probable que llame a la policía para identificar un potencial asaltante o para intervenir si el asalto de hecho se produce.”

Esto nos lleva a la concepción epidémica de la delincuencia, la que el escritor Gladwell explica con estas palabras: “Esta es una teoría epidémica del crimen. Dice que el crimen es contagioso -como una tendencia de la moda es contagiosa- que puede empezar con una ventana rota y expandirse a una comunidad entera.”

Wilson y Kelling en su trabajo original sostienen que:
"los crímenes callejeros serios florecen en áreas en las cuales el comportamiento desordenado se mantiene impune. El mendigo descontrolado es, en efecto, la primera ventana rota. Asaltantes y ladrones, tanto oportunistas como profesionales, creen reducir sus chances de ser atrapados o identificados si operan en las calles donde las víctimas potenciales ya están intimidadas por las condiciones anteriores. Si el barrio no puede evitar que un mendigo fastidioso moleste a los transeúntes, el ladrón puede razonar que es incluso menos posible llamar a la policía para identificar un asaltante potencial o interferir si el asalto realmente está sucediendo."

La ilustración de la ventana rota puede ser un poco exagerada, como sotiene Jim Peron, pero seguramente muchos de los temas propuestos por Wilson y Kelling no lo son. Destacan que si la gente sin hogar tiene el permiso de congregarse y vivir en parques públicos, el crimen aparecerá enseguida. Una concentración de negocios para adultos en un área pequeña, como Times Square o la "Zona de combate" de Boston tiene el mismo efecto. Si cinco o seis negocios para adultos están operando en un área de dos cuadras, puede que atraigan prostitutas. Junto con las prostitutas vendrán los proxenetas y seguramente los vendedores de droga. Muchas prostitutas consumen drogas, y los vendedores están felices de estar en el lugar donde sus clientes trabajan. Pero los vendedores de drogas también atraen a otros consumidores que puede que estén dispuestos a cometer uno o dos robos a mano armada para financiar su consumo de drogas. Claro que, a medida que estos grupos son atraídos a la zona, otros grupos son desalentados de vivir o comprar allí. Puede que cierren los almacenes. Las familias puede que se muden. Las calles se convierten en un paraíso para los segmentos más marginales de la sociedad. Y este tipo de plagas puede expandirse también a zonas cercanas. En suma, no es una linda foto.

Ahora bien, ¿quién es responsable de todo esto? ¿Quién trajo esta explosión de crimen desde la década del ´60 a los Estados Unidos? Kelling, en su libro Arreglando ventanas rotas, escrito con Catherine Coles de la Kennedy School of Government, de la Universidad de Harvard, sostiene que los culpables son los libertarios. Su disgusto visceral hacia los libertarios es evidente en todo el libro. El crimen es un problema de desorden social, y el desorden social sucede cuando los libertarios presionan exitosamente a favor de los derechos individuales y la libertad.

Una amplia ideología social tiene a ciertos derechos individuales como absolutos y virtualmente divorciados de responsabilidad y obligación. Esta ideología dio paso a la idea de que todas las formas de desvío no violento deberían ser toleradas por el bien de la libertad; una creencia que se enfrenta directamente con el mantenimiento del orden. +info